近日，國(guó)家衛(wèi)生健康委、國(guó)家發(fā)展改革委、教育部、財(cái)政部、自然資源部、市場(chǎng)監(jiān)管總局、全國(guó)總工會(huì)7部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)普惠托育服務(wù)體系建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。這一舉措意義深遠(yuǎn)，旨在構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、普惠可及的托育服務(wù)體系，完善生育支持政策，助力建設(shè)生育友好型社會(huì)。

　　一、《意見》出臺(tái)背景

　　一是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。“十四五”規(guī)劃明確提出，到“十四五”期末，我國(guó)每千人口托位數(shù)將提高到4.5個(gè)。然而，截至2023年底，全國(guó)每千人口托位數(shù)為3.38個(gè)，距離目標(biāo)仍存在較大差距。這一差距不僅反映出托育服務(wù)供給數(shù)量的不足，更凸顯了加快推進(jìn)托育服務(wù)體系建設(shè)的緊迫性。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，家庭對(duì)托育服務(wù)的需求日益增長(zhǎng)，托育服務(wù)的數(shù)量短缺成為制約其發(fā)展的重要瓶頸。當(dāng)前，我國(guó)托育服務(wù)存在諸多問(wèn)題，供給不足只是其中之一。價(jià)格偏高也是困擾眾多家庭的一大難題，許多家庭因高昂的托育費(fèi)用而望而卻步。同時(shí)，托育服務(wù)質(zhì)量參差不齊，部分托育機(jī)構(gòu)師資力量薄弱、設(shè)施設(shè)備簡(jiǎn)陋，無(wú)法為嬰幼兒提供優(yōu)質(zhì)、安全的照護(hù)服務(wù)。這些問(wèn)題相互交織，嚴(yán)重影響了家庭對(duì)托育服務(wù)的滿意度，難以滿足家庭在嬰幼兒照護(hù)方面的實(shí)際需求。

　　二是深化生育支持政策。黨的二十屆三中全會(huì)明確提出，“加強(qiáng)普惠育幼服務(wù)體系建設(shè)”，為托育服務(wù)發(fā)展指明了方向。國(guó)務(wù)院辦公廳于2024年出臺(tái)《關(guān)于加快完善生育支持政策體系推動(dòng)建設(shè)生育友好型社會(huì)的若干措施》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了完善生育支持政策體系的重要性。此次7部門聯(lián)合發(fā)布的《意見》，正是對(duì)上述政策的進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)，是在國(guó)家整體政策框架下，針對(duì)托育服務(wù)領(lǐng)域的具體行動(dòng)方案，體現(xiàn)了政策的連貫性和遞進(jìn)性。

　　二、《意見》核心內(nèi)容

　　一是總體目標(biāo)明確。關(guān)于短期目標(biāo)（2025年）：為了盡快縮小托育服務(wù)供給與需求之間的差距，《意見》設(shè)定了明確的短期目標(biāo)，即2025年，實(shí)現(xiàn)每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)4.5個(gè)，新增普惠性托位66萬(wàn)個(gè)。通過(guò)各種途徑新增普惠性托位66萬(wàn)個(gè)。這一目標(biāo)的設(shè)定具有很強(qiáng)的針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)意義，旨在在短期內(nèi)快速增加托育服務(wù)的供給量，以滿足家庭對(duì)托育服務(wù)的迫切需求。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，各地將加大資源投入，通過(guò)多種方式推動(dòng)托育機(jī)構(gòu)的建設(shè)和發(fā)展。關(guān)于長(zhǎng)期目標(biāo)（2030年）：要著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，《意見》提出到2030年，要基本建立普惠托育服務(wù)體系。這意味著不僅在托育服務(wù)的數(shù)量上要滿足社會(huì)需求，更要在服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格合理性等方面實(shí)現(xiàn)全面提升，使家庭托育成本顯著降低。屆時(shí)，普惠托育服務(wù)將成為社會(huì)托育服務(wù)的主體，為家庭提供更加優(yōu)質(zhì)、經(jīng)濟(jì)、便捷的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，從根本上解決家庭的后顧之憂，為生育友好型社會(huì)的建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　二是重點(diǎn)構(gòu)建“1+N”托育服務(wù)體系。“1”——托育綜合服務(wù)中心：托育綜合服務(wù)中心在整個(gè)托育服務(wù)體系中具有核心地位，《意見》要求實(shí)現(xiàn)地市級(jí)全覆蓋。這些托育綜合服務(wù)中心將承擔(dān)多種功能，不僅要提供一定數(shù)量的示范托位，為其他托育機(jī)構(gòu)樹立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和典范，還要開展人員培訓(xùn)工作，提升托育服務(wù)從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)。此外，托育綜合服務(wù)中心還將為家庭提供育兒指導(dǎo)，幫助家長(zhǎng)更好地了解嬰幼兒的成長(zhǎng)發(fā)展規(guī)律，掌握科學(xué)的育兒方法。通過(guò)這些綜合服務(wù)，托育綜合服務(wù)中心將成為推動(dòng)托育服務(wù)行業(yè)發(fā)展的重要引擎。“N”——多元供給模式：為了滿足不同家庭的多樣化需求，《意見》提出構(gòu)建多元化的托育服務(wù)供給模式，即“N”模式。這包括托育機(jī)構(gòu)、社區(qū)嵌入式托育、幼兒園托班、用人單位辦托、家庭托育點(diǎn)等多種形式。托育機(jī)構(gòu)作為傳統(tǒng)的托育服務(wù)提供者，將繼續(xù)發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)；社區(qū)嵌入式托育服務(wù)更加貼近居民生活，方便家長(zhǎng)接送；幼兒園托班充分利用幼兒園的資源優(yōu)勢(shì)，為2-3歲幼兒提供照護(hù)服務(wù)；用人單位辦托為職工解決后顧之憂，提高職工的工作積極性；家庭托育點(diǎn)則以其靈活性，滿足部分家庭個(gè)性化的托育需求。這些多元供給模式相互補(bǔ)充，共同構(gòu)成了覆蓋廣泛、靈活多樣的托育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

　　三是落實(shí)重點(diǎn)任務(wù)。一要加快托育綜合服務(wù)中心建設(shè)。為推動(dòng)托育綜合服務(wù)中心的建設(shè)，中央預(yù)算內(nèi)資金已給予大力支持，截至目前已支持建設(shè)347個(gè)托育綜合服務(wù)中心。根據(jù)《意見》要求，到2025年要實(shí)現(xiàn)地市全覆蓋。這一舉措將進(jìn)一步強(qiáng)化托育服務(wù)體系的核心支撐，通過(guò)托育綜合服務(wù)中心的示范引領(lǐng)作用，帶動(dòng)整個(gè)托育服務(wù)行業(yè)的規(guī)范化、專業(yè)化發(fā)展。各地將根據(jù)實(shí)際情況，合理規(guī)劃托育綜合服務(wù)中心的布局，確保其能夠輻射周邊地區(qū)，為更多家庭提供優(yōu)質(zhì)的托育服務(wù)資源。二要發(fā)展社區(qū)托育服務(wù)。社區(qū)托育服務(wù)具有貼近居民、方便接送的優(yōu)勢(shì)，是構(gòu)建普惠托育服務(wù)體系的重要環(huán)節(jié)。《意見》強(qiáng)調(diào)，新建居住區(qū)必須同步配建托育設(shè)施，從源頭上保障托育服務(wù)的供給。對(duì)于老城區(qū)，由于歷史原因可能存在托育設(shè)施短缺的問(wèn)題，將通過(guò)城市更新的方式進(jìn)行補(bǔ)建。同時(shí)，推廣“公建民營(yíng)”模式，以提高托育服務(wù)的運(yùn)營(yíng)效率和質(zhì)量。三要推進(jìn)幼兒園開設(shè)托育班。鼓勵(lì)有條件的幼兒園招收2-3歲幼兒，這一舉措旨在充分利用幼兒園現(xiàn)有的師資、場(chǎng)地等資源，擴(kuò)大托育服務(wù)供給。然而，在推進(jìn)過(guò)程中，必須確保安全與質(zhì)量，避免出現(xiàn)“大班額”問(wèn)題。幼兒園將根據(jù)幼兒的年齡特點(diǎn)，合理調(diào)整教學(xué)內(nèi)容和管理方式，為2-3歲幼兒提供適宜的照護(hù)和教育服務(wù)。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)幼兒園托班的監(jiān)管，保障幼兒在園期間的身心健康和全面發(fā)展。四要支持用人單位辦托育。機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)企在社會(huì)發(fā)展中具有示范引領(lǐng)作用，《意見》鼓勵(lì)這些單位帶頭開展托育服務(wù)。相關(guān)費(fèi)用可從職工福利費(fèi)列支，為用人單位辦理提供了資金支持。全國(guó)總工會(huì)也積極響應(yīng)，已下?lián)?250萬(wàn)元補(bǔ)助300家“愛心托育用人單位”。用人單位辦托不僅能夠解決職工的后顧之憂，提高職工的工作滿意度和忠誠(chéng)度，還能促進(jìn)企業(yè)的和諧發(fā)展，形成企業(yè)與職工的雙贏局面。五要促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)參與。醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在保障嬰幼兒健康方面具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，《意見》要求醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為托育機(jī)構(gòu)提供全面的健康管理服務(wù)，包括定期體檢、疾病預(yù)防、營(yíng)養(yǎng)指導(dǎo)等。同時(shí)，推廣中醫(yī)藥服務(wù)在托育機(jī)構(gòu)的應(yīng)用，發(fā)揮中醫(yī)藥在嬰幼兒保健方面的獨(dú)特作用。此外，為鼓勵(lì)醫(yī)務(wù)人員積極參與托育服務(wù)，將其服務(wù)時(shí)長(zhǎng)計(jì)入基層服務(wù)時(shí)間，充分調(diào)動(dòng)醫(yī)務(wù)人員的積極性和主動(dòng)性，為托育機(jī)構(gòu)提供更加專業(yè)、優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療保障。

　　四是落實(shí)支持保障措施。在資金與政策方面，為降低托育機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)成本，《意見》提出托育機(jī)構(gòu)用水電氣執(zhí)行居民價(jià)格，這將有效減輕托育機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，地方政府可根據(jù)實(shí)際情況，為托育機(jī)構(gòu)提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，進(jìn)一步支持其發(fā)展。對(duì)于民辦普惠托育機(jī)構(gòu)，為保障其服務(wù)的普惠性，收費(fèi)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，確保家庭能夠享受到價(jià)格合理的托育服務(wù)。這些資金與政策支持措施，將為托育服務(wù)行業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，促進(jìn)托育機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。在人才培養(yǎng)方面，托育服務(wù)的質(zhì)量關(guān)鍵在于人才，《意見》強(qiáng)調(diào)高校要增設(shè)托育專業(yè)，加強(qiáng)托育服務(wù)相關(guān)專業(yè)人才的培養(yǎng)。同時(shí)，推行“崗位+培訓(xùn)+就業(yè)”一體化模式，通過(guò)與托育機(jī)構(gòu)合作，為學(xué)生提供實(shí)習(xí)和就業(yè)機(jī)會(huì)，使學(xué)生在學(xué)習(xí)過(guò)程中能夠接觸到實(shí)際工作場(chǎng)景，提高其專業(yè)技能和實(shí)踐能力。此外，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有托育服務(wù)從業(yè)人員的培訓(xùn)，不斷提升其專業(yè)素養(yǎng)和服務(wù)水平，為托育服務(wù)行業(yè)的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的人才支撐。在監(jiān)管與安全方面，托育服務(wù)涉及嬰幼兒的健康和安全，必須加強(qiáng)監(jiān)管。《意見》明確將托育服務(wù)納入公共安全重點(diǎn)保障范圍，定期開展“雙隨機(jī)、一公開”抽查，確保托育機(jī)構(gòu)依法依規(guī)運(yùn)營(yíng)。2024年市場(chǎng)監(jiān)管部門共查處36起托育機(jī)構(gòu)價(jià)格違法案件，彰顯了對(duì)托育服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管的力度。通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范托育機(jī)構(gòu)的服務(wù)行為，保障嬰幼兒的合法權(quán)益，為家庭提供放心的托育服務(wù)。

　　三、政策亮點(diǎn)與挑戰(zhàn)

　　首先，政策亮點(diǎn)十分突出。七部門聯(lián)合發(fā)文有利于形成政策合力。在托育服務(wù)體系建設(shè)中，不同部門承擔(dān)著不同的職責(zé)。例如，教育部門負(fù)責(zé)管理幼兒園托班，確保幼兒教育的質(zhì)量和規(guī)范；衛(wèi)健部門則著重負(fù)責(zé)托育機(jī)構(gòu)的衛(wèi)生保健工作，保障嬰幼兒的身體健康。各部門之間的協(xié)同合作，能夠?qū)崿F(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，避免政策的碎片化和重復(fù)建設(shè)，提高政策的執(zhí)行效率和效果。《意見》提出的多元供給模式覆蓋社區(qū)、單位、家庭等多個(gè)場(chǎng)景，能夠滿足不同家庭的差異化需求。對(duì)于工作繁忙的雙職工家庭，社區(qū)嵌入式托育和用人單位辦托提供了便捷的選擇；對(duì)于注重個(gè)性化服務(wù)的家庭，家庭托育點(diǎn)可能更符合其需求；而幼兒園托班則為有入園需求的家庭提供了無(wú)縫銜接的托育服務(wù)。這種多元化的供給模式，充分考慮了不同家庭的實(shí)際情況，使托育服務(wù)更加貼近家庭需求，提高了托育服務(wù)的可及性和滿意度。通過(guò)公建民營(yíng)、稅費(fèi)優(yōu)惠等多種措施，《意見》致力于降低托育價(jià)格，使更多家庭能夠享受到普惠性托育服務(wù)。例如，濟(jì)南“泉心托”通過(guò)優(yōu)化運(yùn)營(yíng)模式和政策支持，其價(jià)格較市場(chǎng)低40%，為家庭減輕了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。成本控制不僅有助于提高家庭對(duì)托育服務(wù)的接受度，也有利于托育服務(wù)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，使托育服務(wù)能夠真正惠及廣大民眾。

　　其次，必須積極應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。盡管《意見》提出了一系列支持托育服務(wù)發(fā)展的政策措施，但民辦托育機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中仍面臨盈利難題。此外，托育服務(wù)行業(yè)前期投入較大，回報(bào)周期較長(zhǎng)，且受到場(chǎng)地、師資等成本因素的影響，民辦機(jī)構(gòu)的盈利能力有限。這使得一些民辦機(jī)構(gòu)在發(fā)展托育服務(wù)時(shí)積極性不高，影響了市場(chǎng)化的動(dòng)力。在老城區(qū)補(bǔ)建托育設(shè)施面臨諸多困難，部分居民擔(dān)心托育設(shè)施建設(shè)會(huì)帶來(lái)噪音、交通擁堵等問(wèn)題，對(duì)其建設(shè)存在抵觸情緒。同時(shí)，目前缺乏容積率獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)措施，使得開發(fā)商和物業(yè)在參與老城區(qū)托育設(shè)施改造時(shí)缺乏積極性。此外，老城區(qū)土地資源緊張，尋找合適的場(chǎng)地進(jìn)行托育設(shè)施建設(shè)難度較大，這些因素都給老城區(qū)托育服務(wù)的發(fā)展帶來(lái)了挑戰(zhàn)。家庭托育點(diǎn)具有規(guī)模小、分布散的特點(diǎn)，給監(jiān)管帶來(lái)了較大壓力。由于監(jiān)管資源有限，難以對(duì)眾多家庭托育點(diǎn)進(jìn)行全面、細(xì)致的監(jiān)管。如何在保障家庭托育點(diǎn)靈活性的同時(shí)，確保其服務(wù)質(zhì)量和安全，是監(jiān)管部門面臨的一大挑戰(zhàn)。需要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管方式，充分利用信息化手段，提高監(jiān)管效率，保障家庭托育點(diǎn)的規(guī)范運(yùn)營(yíng)。

　　四、注重國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與本土實(shí)踐相結(jié)合

　　OECD國(guó)家的數(shù)據(jù)顯示，托育覆蓋率每提高10個(gè)百分點(diǎn)，生育意愿提升約1.2‰。這表明托育服務(wù)的發(fā)展與生育意愿之間存在著密切的關(guān)聯(lián)。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，完善的托育服務(wù)體系為家庭提供了便利的嬰幼兒照護(hù)條件，使家庭在生育決策時(shí)減少了后顧之憂，從而提高了生育意愿。這些國(guó)際經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)推進(jìn)普惠托育服務(wù)體系建設(shè)提供了有益的借鑒，證明了發(fā)展托育服務(wù)對(duì)于促進(jìn)生育具有積極作用。

　　目前，山東濟(jì)南正積極探索托育服務(wù)發(fā)展模式，打造了“泉心托”品牌。該品牌涵蓋社區(qū)、農(nóng)村、企事業(yè)單位等多種托育模式，通過(guò)整合各方資源，為不同地區(qū)、不同需求的家庭提供多樣化的托育服務(wù)。例如，在社區(qū)設(shè)立嵌入式托育機(jī)構(gòu)，方便居民接送；在農(nóng)村地區(qū)開展托育服務(wù)試點(diǎn)，滿足農(nóng)村家庭的需求；鼓勵(lì)企事業(yè)單位為職工提供托育服務(wù)，解決職工的后顧之憂。“泉心托”品牌的成功實(shí)踐，為其他地區(qū)提供了可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，展示了托育服務(wù)多元化發(fā)展的可行性和有效性。上海、成都等地的試點(diǎn)顯示，當(dāng)托育服務(wù)價(jià)格控制在人均可支配收入10%-15%時(shí)，托育服務(wù)具有較高的可持續(xù)性。這一經(jīng)驗(yàn)為各地制定托育服務(wù)價(jià)格政策提供了參考依據(jù)。在推進(jìn)普惠托育服務(wù)體系建設(shè)過(guò)程中，各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入情況，合理確定托育服務(wù)價(jià)格，既要保障托育機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)成本和合理利潤(rùn)，又要確保家庭能夠承受，實(shí)現(xiàn)托育服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

　　五、政策影響與展望

　　一是對(duì)生育率的潛在影響。《意見》的實(shí)施對(duì)于生育率的提升具有潛在的積極影響。托育服務(wù)是影響家庭生育決策的重要因素之一，完善的托育服務(wù)體系能夠減輕家庭養(yǎng)育子女的負(fù)擔(dān)，提高家庭的生育意愿。若《意見》能夠與個(gè)稅抵扣、購(gòu)房?jī)?yōu)惠等其他生育支持政策聯(lián)動(dòng)，可能產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，進(jìn)一步激發(fā)家庭的生育意愿。例如，家庭在享受普惠托育服務(wù)的同時(shí)，還能獲得個(gè)稅抵扣等經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠，將在一定程度上緩解家庭養(yǎng)育子女的經(jīng)濟(jì)壓力，從而提高生育率。

　　二是社會(huì)治理意義。托育服務(wù)不僅是一項(xiàng)民生工程，更是觀察中國(guó)公共服務(wù)現(xiàn)代化的重要窗口。構(gòu)建普惠托育服務(wù)體系，體現(xiàn)了政府對(duì)民生問(wèn)題的高度關(guān)注，是提升社會(huì)治理能力和水平的重要舉措。通過(guò)推進(jìn)托育服務(wù)體系建設(shè)，政府能夠更好地滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往，增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。同時(shí)，托育服務(wù)的發(fā)展也將帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)就業(yè)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入新的活力。

　　總而言之，《關(guān)于加快推進(jìn)普惠托育服務(wù)體系建設(shè)的意見》通過(guò)構(gòu)建“1+N”體系、推動(dòng)多元供給和強(qiáng)化支持保障措施，致力于推動(dòng)普惠托育服務(wù)從“有”到“優(yōu)”的轉(zhuǎn)變。然而，政策的成功實(shí)施取決于多個(gè)關(guān)鍵因素，其中財(cái)政可持續(xù)性是保障托育服務(wù)體系建設(shè)持續(xù)推進(jìn)的基礎(chǔ)；市場(chǎng)參與度決定了托育服務(wù)的供給活力和創(chuàng)新能力；監(jiān)管平衡性則確保了托育服務(wù)的質(zhì)量和安全。2025年將是檢驗(yàn)政策落地的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，各地需根據(jù)實(shí)際情況，切實(shí)落實(shí)《意見》要求，加強(qiáng)部門協(xié)同合作，充分調(diào)動(dòng)各方積極性，共同推動(dòng)普惠托育服務(wù)體系建設(shè)，為建設(shè)生育友好型社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。（作者：楊宜勇，中宏觀察家、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院高級(jí)顧問(wèn)、國(guó)家發(fā)展改革委市場(chǎng)與價(jià)格研究所原所長(zhǎng)）

免責(zé)聲明：本文僅代表作者觀點(diǎn)。

中宏網(wǎng)版權(quán)申明：凡注有“中宏網(wǎng)”或電頭為“中宏網(wǎng)”的稿件，均為中宏網(wǎng)獨(dú)家版權(quán)所有，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載或鏡像；授權(quán)轉(zhuǎn)載必須注明來(lái)源為“中宏網(wǎng)”，并保留“中宏網(wǎng)”的電頭。